Rio+20 and Indonesia’s Land Reform Agenda

Noer Fauzi Rachman*)

A paper for “Indonesia National Workshop on Sustainable Development Goals”, Coordinating Ministry for People’s Welfare, Government of Indonesia. May 28-29, 2012. Ramada Bintang Bali Resort, Kuta, Denpasar, Indonesia.

Dalam versi yang berbeda dimuat dalam Jakarta Post, June 12, 2012, dengan judul "Rio+20 and Indonesia’s land reform agenda" https://www.thejakartapost.com/news/2012/06/12/rio20-and-indonesia-s-land-reform-agenda.html 

        The country must review of all national and international instruments intended to guarantee access to and retention of land by rural poor! Why? 
Land rights is conspicuously absent from the agenda of next month’s UN Conference on Sustainable Development (Rio+20) in Brazil. We should review on its preparatory text titled “Current Ideas on Sustainable Development Goals and Indicators” RIO 2012 Issues Briefs, produced by the UNCSD Secretariat No. 6.[1]

        I took the liberty to discuss the text from UNCSD above with that of Veit and Ranganathan (2012) “Why Land Rights Should Be On The Rio+20 Agenda” WRI Insights (http://insights.wri.org/news/2012/05/why-land-rights-should-be-rio20-agenda). I would like to stress out that in fact, only one line in the 29 March draft of The Future We Want, the principle outcome document for Rio+20, touches on land rights. The only reference is —“avoid creating food and water insecurities and limiting access to land, particularly for the poor”—has already been opposed by a number of developed nations, including the United States and the European Union.” 

The fact about land rights issues in WSSD 2002 (Rio+10) 
        After a continuous strong demand from civil society groups, including mass rally from Alexandria to Sandton in Johannesburg, the official delegates of World Summit on Sustainable Development (WSSD) agreed to adopt land issues in several sections of the official documents. This includes: 

In the section of “Plan of Implementation”, paragraph 7c, we can find the following clear statement: 

“Develop national programmes for sustainable development and local and community development, where appropriate within country-owned poverty reduction strategies, to promote the empowerment of people living in poverty and their organizations. These programmes should reflect their priorities and enable them to increase access to productive resources, public services and institutions, in particular land, waters, employment opportunities, credit, education and health; 

Also in Paragraph 7(h) 

“Provide access to agricultural resources for people living in poverty, especially women and indigenous community, and promote, as appropriate, land tenure arrangements that recognize and protect indigenous and common property resource management systems.” 

Those are two excerpts, and there are more of those.[2]

        My presentation will demonstrate the centrality of progressive ideas from social activism to policies, and the condition that make it possible, including “the politic and poetic of wordings”, as exemplified in my participation at WSSD as part of Indonesian social movement scholar-activists, and civil society delegation from International Land Coalition (ILC).[3]

Why promoting the land rights agendas in the Rio+20? 

        My broad and deep engagement within the social movement activism and literature in Agrarian studies has brought me to a conclusive lesson that rural poverty is not a condition, but a consequence of various forces that make rural people living in poverty. Rural poverty is a causal effect phenomena which needs relational understanding to capture. The relational approach understands persistent poverty as the consequence of historically developed economic and political relations, as opposed to ‘residual’ approaches which might regard poverty as the result of being marginal to similar relations. This relational approach examines poverty as an outcome of the historical and contemporary dynamics of capitalism, drawing attention to relations of accumulation, dispossession, differentiation and exploitation, and investigate the social mechanisms, categories and identities which perpetuate inequality and stabilize or facilitate relations of exploitation. 

        Let me zoom in on Indonesia experience after the fall of authoritarian regime during Suharto’s dictatorship in 1998, and the implementation of decentralization policy started in 2000. We have observed the increasing dramatic land use changes in diverse localities of Indonesia archipelago related to land/forest/coastal/mining concessions. The drastic land use changes were mainly generated by the creation of new spaces for capital accumulation where new chains of production, circulation and consumption of global commodities are established. The massive capital accumulation at diverse localities in Indonesian archipelago, basically, is geared up by concessionary policies of sectoral government institutions. The concessions for global commodity production enclosed huge amounts of lands and limited local people’s access to the land, forest, and territory. Those dramatics land use changes also coincide with the drastic land property relation changes, in terms of the direction of the transfer of effective control over land-based wealth and power caused by a policy (or absence of it), in which the smallholders, landless peasants, rural poor are often dispossessed from their means of social subsistence which often led them to the chronic poverty and persistent agrarian conflict. 

         Based on those concerns, the aim of this presentation is to demonstrate and analyze the relations between Indonesian agrarian policies of land/forest/coastal/mining concessions, the space for capital accumulation, and land use changes in Indonesia’s diverse localities. My position is to promote secured access to land for rural citizens. As framed by FAO (2007), “access to land is a crucial factor in the eradication of food insecurity and rural poverty. The poorest are usually landless or land-poor. Inadequate rights of access to land, and insecure tenure of those rights, often result in entrenched poverty and are significant impediments to rural development and the alleviation of food insecurity. Secure access to land often provides a valuable safety net as a source of shelter, food and income in times of hardship, and a family’s land can be the last available resort in the instance of disaster”. 

            Land tenure reform to create the strong land rights is the essential agenda for sustainable development. On the other hand, in dealing with the very skewed land structure, the land redistribution is also another important agenda to ensure access to land for all rural poor. 

            In the context of efforts to reduce the impacts of climate change that affect rural people, secure access to land is a key ingredient for strengthening the ability of community to recover from shocks and adjust to changing circumstances. Sustainable assets like access to land and natural resources help to increase this resilience of the poor through a valuable safety net as a source of shelter, food and income in times of hardship. It is also generally accepted that land tenure is also essential for long term land management planning, which is important for mitigating climate change. Rural poor people are more likely to invest in improving their land, including through soil protection measures, improving land use, and planting trees if they have secure tenure and can benefit from their investments and efforts. The landholders have confidence that they will reap the benefits from those investments. These benefits are central to improving local well-being and achieving sustainable development. On the other hand, strong property rights help rural people hold onto their land and natural resources when threatened with loss of access or what popularly named “land grab” (or land expropriation). 

Bandung, May 27, 2012 

---

*) Noer Fauzi Rachman got PhD from University of California, Berkeley, in the field of environmental science, policy and management. He teaches “Agrarian Politics and Movements” at Department of Communication Sciences and Community Development, Faculty of Human Ecology, Bogor Agricultural University (IPB). He is also the Director of the Bogor based Sajogyo Institute, and advisor in Environmental and Economic Governance Program, Partnership for Governance Reform.
[1] http://www.uncsd2012.org/rio20/content/documents/218Issues%20Brief%206%20- %20SDGs%20and%20Indicators_Final%20Final%20clean.pdf (last accessed May 27, 2012)
[2] See the full list related: Paragraph 7(c ), Paragraph 7(d); Paragraph 7 (h), Paragraph 10, Paragraph 10(f); Paragraph 11; Paragraph 11(a); Paragraph 40; Paragraph 40(d); Paragraph 40 (I); Paragraph 65, Paragraph 65(b).
[3] I was the chairperson of Consortium for Agrarian Reform (Konsorsium Pembaruan Agraria/KPA), a national wide NGO network to promote land reform ideas rooted in localized struggles for land in Indonesian archipelago. KPA is a founding member of International Land Coalition (ILC), which is a global alliance of intergovernmental, governmental and civil-society organization that works together with the rural poor to increase their secure access to natural resources, especially land, and to enable them to participate in directly in policy and decision-making processes that affect their livelihood at local, national, regional and international level.
    

Land Reform dari Masa ke Masa

Noer Fauzi Rachman (2012) Land Reform dari Masa ke Masa.  Bogor: Tanah Air Beta bekerjasama dengan  Konsorsium Pembaruan Agraria. https://pppm.stpn.ac.id/sdm_downloads/land-reform-dari-masa-ke-masa

Bab I Pedahuluan

Buku kecil ini berangkat dari pengamatan Michael Lipton bahwa debat tentang land reform di negara-negara berkembang tetaplah merupakan isu yang hidup, dan sering kali merupakan isu yang panas membara dalam kurun waktu dua puluhan tahun setelah perang dingin berlalu di tahun 1990-an; “Debat tentang land reform sekarang itu sungguh hidup dan baik. Demikian pula land reform itu sendiri. Dan memang seharusnya demikian” (Lipton 2009: 322).[1] Dalam karya masterpiece terbaru itu, Land Reform in Developing Countries. Property Rights and Property Wrong, Lipton menteorisasi dan membuat taksonomi praktik land reform di seluruh negara yang sedang berkembang. Ia mendefinisikan  land reform sebagai “perundang-undangan (legislasi) yang diniatkan dan benar-benar diperuntukkan meredistribusi kepemilikan, (mewujudkan) klaim-klaim, atau hak-hak atas tanah pertanian, dan dijalankan untuk memberi manfaat  pada kaum miskin dengan cara meningkatkan status, kekuasaan, dan pendapatan absolut maupun relatif mereka, berbanding dengan situasi tanpa perundang-undangan tersebut”[2]  (Lipton, 2009:328). 

Pengalaman berbagai Negara menunjukkan bahwa suatu program land reform bukan sekedar memerlukan political will yang diwujudkan oleh badan-badan pemerintah. Agar mampu mencapai tujuannya, program land reform sangat memerlukan kekuatan pemerintah yang sanggup memaksa (government compulsion) (Thai 1974:15). Penulis berpendapat bahwa land reform bukan hanya kebijakan pemberdayaan (empowerment) bagi para petani pekerja pedesaan, melainkan juga adalah kebijakan penidakberdayaan (disempowerement) para penguasa, pemilik, pengguna, dan pemanfaaat tanah, kekayaan alam dan wilayah, yang nyata jelas melanggar perundang-undangan (legislasi) land reform. Jadi pemerintah dipersyaratkan menggunakan kekuatan paksaan yang sah dari birokrasi pemerintahan dan hukum untuk menegakkan perundang-undangan land reform itu.

Dengan mendasarkan diri pada pengertian demikian itu, penulis memahami land reform sebagai suatu operasipemerintah yang dijalankan untuk mengubah struktur penguasaan tanah dan kekayaan alam yang timpang untuk mewujudkan cita-cita konstitusional mewujudkan keadilan sosial bagi mayoritas kaum miskin pedesaan. Pada sisi lain, land reform adalah  bagian dari pengakuan negara atas kedudukan kaum miskin pedesaan tersebut sebagai warga negara, dan sekaligus merupakan pemenuhan kewajiban negara melalui badan-badan pemerintah untuk memenuhi hak-hak warga negaranya.

Land reform di Indonesia telah berulang kali keluar-masuk dan tampil ke dalam arena kebijakan pertanahan nasional. Naskah ini memusatkan perhatian pada penjelasan bagaimana cara land reform keluar-masuk arena kebijakan nasional itu sungguh berubah-ubah dari waktu ke waktu, termasuk dalam periode setelah jatuhnya rezim otoriter Suharto pada tahun 1998. Meski kerangka umumnya adalah proses kebijakan pada skala nasional, namun penulis menggunakan ilustrasi bagaimana kebijakan itu bekerja di pulau Jawa.

Buku kecil ini sekedar menggambarkan rute perjalanan kebijakan land reform Indonesia pasca kolonial (1945-2009), yang tentunya melintasi berbagai konjungtur politik yang berbeda-beda. Untuk memahami masuk dan keluarnya land reform dalam arena kebijakan nasional Indonesia, penulis akan menunjukkan berbagai kekuatan sosial yang berhubungan dengan kebijakan land reform atau anti land reform. Akan dianalisis bagaimana kekuatan-kekuatan tersebut muncul atau tenggelam. Kekuatan-kekuatan itu, dan juga kondisi-kondisi yang memungkinkannya bekerja, tentu bukanlah sesuatu yang statis, melainkan bergerak dalam ruang politik tertentu, dan berubah dari waktu ke waktu.[3]

Buku kecil ini secara berurutan akan dimulai dengan babak dekolonisasi yang dimulai dengan proklamasikemerdekaan Republik Indonesia 1945 hingga disahkannya UUPA 1960. Pada mulanya program redistribusi tanah yang dimandatkan UUPA diinspirasikan oleh visi Presiden Sukarno untuk merombak struktur agraria feodal dankolonial secara radikal, dan menciptakan jalan menuju apa yang disebut oleh dokumen Manifesto Politik 1960 sebagai“masyarakat sosialis Indonesia.” Program redistribusi terutama ditargetkan pada tanah-tanah pertanian yangmelebihi batas maksimum, tanah guntai (absentee land), tanah swapraja, dan tanah negara lainnya.

Bab selanjutnya akan menguraikan kebijakan anti land reform setelah kudeta atas Sukarno berhasilditunaikan.[4] Setelah kejatuhan Sukarno yang dramatis di tahun 1966, Jenderal Suharto yang baru naik sebagai Presiden, dengan bantuan para teknokrat didikan Barat yang terkenal dengan sebutan “Mafia Berkeley,” melucuti visisosialis Sukarno, termasuk agenda land reform. Sejak awal kekuasaan Suharto, para teknokrat itu berperan besarmengintegrasikan (kembali) ekonomi Indonesia ke dalam sistem kapitalis dunia (Simpson 2008, 2009), termasukdengan menjadikan Indonesia sebagai negara penghutang, kelompok sasaran dari badan-badan keuangan danpembangunan dunia, termasuk International Monetary Fund (IMF), Bank Dunia, dan negara-negara Barat pemberi hutang internasional. Pemerintah kemudian meluaskan konsesi-konsesi pertambangan, penguasaan negara atas tanah-tanah kehutanan, merevitalisasi perkebunan, dan kemudian mengembangkan proyek-proyek kawasan  industri dan permukiman real estate. Dengan dana hutang dan asistensi teknis internasional, Pemerintah pusat melancarkan program “revolusi hijau”, yang bertujuan untuk memacu produksi beras.

Bab selanjutnya adalah kebijakan “tanah untuk pembangunan”, yang berintikan pembebasan tanah yang disponsori pemerintah untuk melayani proyek- proyek milik pemerintah maupun swasta di sektor pertanian, agro-industri, industri, dan perumahan. Pemerintah pusat memanipulasi pengertian “fungsi sosial atas tanah” sebagai legitimasi mendukung kebijakan “tanah untuk pembangunan” ini. Setelah itu, di tengah tahun 1990-an Badan Pertanahan Nasional (BPN) menginisiasi program “mempercepat pembentukan pasar tanah” yang pertama kali diperkenalkan oleh Bank Dunia melalui “proyek administrasi pertanahan”. Selanjutnya, setelah rezim otoritarian Suharto jatuh di tahun 1998, kita menyaksikan bagaimana kebijakan land reform masuk (kembali)  ke dalam proses kebijakan nasional melalui andil dari kelompok-kelompok gerakan sosial, aktivis- aktivis LSM, akademisi yang kritis, dan pejabat pemerintah yang berniat reformis. Ketetapan MPR No. IX/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengeolaan Sumber Daya Alam tak pelak lagi merupakan tonggak hasil dari kerja-kerja berbagai golongan ini.

Diangkutnya gagasan land reform ke dalam proses-proses kebijakan kelembagaan pemerintah secara sektoral bergantung pada bagaimana para promotornya memanfaatkan posisinya dalam konfigurasi kesempatan politik yang berubah.  Hal ini menjadi sangat jelas dalam 

cara bagaimana Joyo Winoto, Kepala BPN yang diangkat oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono pada tahun 2005, memimpin BPN dan mencanangkan apa yang disebutnya sebagai “Reforma Agraria”, termasuk dengan meletakkannya sebagai “mandat politik, konstitusi dan hukum untuk mencapai cita-cita keadilan sosial” (Winoto, 2007b). Proses kebijakan “Reforma Agraria” itu berakhir di tengah tahun 2012 dimulai dengan penggantian Kepala BPN ke Hendarman Supanji.  

Buku ini ditutup dengan suatu bab Penutup meringkas dan merefleksikan bagaimana rute perjalanan land reform dalam panggung politik dan kebijakan nasional di Indonesia semenjak proklamasi kemerdekaan Indonesia tahun 1945. 

 

---

[1] Kalimat aslinya adalah sebagai berikut:  In many developing countries, land reform  is a live, often burning, issue twenty yearsafter the end of the cold war. The debate about land reform is alive and well. So in land reform itself. And they should be  (Lipton,2009:322).

 

[2] Kalimat aslinya adalah sebagai berikut:  legislation intended and likely to directly redistribute ownership of, claims on, or rightsto farmland, and thus to benefit the poor by raising their absolute and relative status, power, and income, compared with likely situations without the legislation” (Lipton, 2009:328).

 

[3] Penulis menggunakan pendekatan konjungtural yang dipelopori oleh Antonio Gramsci, melalui panduan dari Stuart Hall (1996). Konsep konjungtur, merujuk pada uraian Stuart Hall, adalah “ranah yang kompleks, spesifik secara historis, atas sebuah krisis yang mempengaruhi —dengan cara-cara yang berbeda-beda— sebuah formasi sosio-nasional yang unik secara keseluruhan” (1988: 127). Jadi, istilah konjungtur (conjuncture) adalah istilah yang digunakan untuk menunjuk pada konfigurasi dan interaksi yang dinamis antar-kekuatan pada masa kini,  dalam mana ragam taktik politik dilancarkan oleh masing-masing kekuatan yang bertarung. Sebagaimana dikemukakan oleh Grossberg, perlu digaris-bawahi arti penting dari analisa kapan, bagaimana dan dalam situasi bagaimana konjungtur tersebut bergerak atau mandeg dari satu babak ke babak berikutnya, dan mencapai “keseimbangan antara yanglama dengan yang baru” (2006:5).

[4] Peralihan kekuasaan dari Presiden Sukarno kepada Suharyo diiringi oleh gelombang kekerasan di seluruh penjuru negeri. Ratusan ribu orang telah dibantai, dan puluhanribu lainnya disiksa dalam penjara tanpa putusan pengadilan, di Sumatera, Jawa, Bali danNusatenggara. Jenderal Suharto kemudian merebut posisi Presiden untuk berkuasa selama 32 tahun sejak tahun 1967. Hal itu membentuk trauma yang mendalam dan melekat di ingatan penduduk di pedesaan Jawa selama puluhan tahun, dan berhasil mencegah munculnya aspirasi dan protes agraris (Cribb 1990, 2001, 2002).